2024年10月,最高人民檢察院先后召開檢察委員會(擴大)會議、黨組會議,決定“一取消三不再”,一體推進業(yè)務管理、案件管理與質(zhì)量管理(以下簡稱“三個管理”),并強調(diào)“三個管理”的核心是高質(zhì)效辦好每一個案件,主線是落實和完善司法責任制,抓手是案件質(zhì)量檢查評查和司法責任追究懲戒,目標是努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。2024年12月,最高檢下發(fā)《最高人民檢察院關(guān)于全面深化檢察改革、進一步加強新時代檢察工作的意見》,專門部署“健全檢察業(yè)務管理、案件管理和質(zhì)量管理機制”,要求完善業(yè)務研判、指導、評價體系,健全案件質(zhì)量檢查評查制度,深化研究運用“四大檢察”的履職結(jié)構(gòu)比,推動檢察職能全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展�！叭齻�管理”是進一步加強新時代檢察工作的重要改革措施。隨著“三個管理”全面推開,既要把握好“一取消三不再”“三個管理”的總體考量,不斷豐富改革路徑與方案,又要深入把握改革實踐的焦點難點問題,突出重點、強化協(xié)同,加強重點案件類型、重點辦案領(lǐng)域、重要業(yè)務態(tài)勢分析研判的系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性與科學性,保障與促進高質(zhì)效辦好每一個案件不斷邁上新臺階,為持續(xù)深化習近平法治思想的檢察實踐不斷注入動力與活力。

一、科學認識與把握“三個管理”

“三個管理”貫通實質(zhì)理性與實踐理性,具有鮮明的問題導向、目標導向與效果導向,體現(xiàn)了習近平新時代中國特色社會主義思想的價值觀與方法論。具體而言,“三個管理”蘊含著豐富的現(xiàn)代管理理論要素與實踐內(nèi)涵,并以全面準確落實司法責任制作為貫穿其中的主線。

(一)準確把握“三個管理”的理論要素

“三個管理”蘊含著豐富的管理學、法學及刑事政策學等學科體系的理論要素,既包括建構(gòu)檢察業(yè)務管理、案件管理和質(zhì)量管理的概念范疇,也包括檢察管理命題、假設、驗證及模型、數(shù)字賦能等。“設定考核比值、進行指標排名,可以體現(xiàn)與促進檢察辦案質(zhì)效”,這是傳統(tǒng)檢察管理的命題。經(jīng)實踐驗證,最高檢決定部署“一取消三不再”,即不再局限上述單維度命題的框架,而是通過明確“三個管理”的核心、主線、抓手,讓檢察工作進一步回歸到高質(zhì)效辦案這個本職、本源上來,確保嚴格依法辦案、公正司法。這是立足習近平法治思想檢察實踐的多層次、多維度的檢察管理命題,有機融合了權(quán)責、系統(tǒng)、權(quán)變等理論要素。

第一,權(quán)與責:“三個管理”理論體系構(gòu)建的邏輯起點。簡單地說,“三個管理”的主線是落實和完善司法責任制,是不是意味著“三個管理”涵蓋了檢察辦案中權(quán)責配置、優(yōu)化辦案組織等?過去一段時間以來,“檢察管理”的概念外延并不清晰,一定程度上影響了理論體系、制度體系與方法體系的完善與發(fā)展。廣義上,檢察管理的概念與司法管理的概念類似,既包含司法權(quán)的宏觀配置,司法機關(guān)之間、與其他部門之間的權(quán)責分配以及追責、懲處等,又包含司法機關(guān)內(nèi)部的組織、人事、財物管理,還包括訴訟流程、案件辦理中的權(quán)責配置與調(diào)適。狹義上,檢察管理集中體現(xiàn)為案件管理,包括數(shù)據(jù)分析、流程監(jiān)控、信息公開、質(zhì)量評查等,主要是對檢察辦案的組織、領(lǐng)導、協(xié)調(diào)與評價等�！叭齻�管理”一體推進,并不意味著將案件管理框定為狹義范疇,以此銜接業(yè)務管理、質(zhì)量管理,而是從檢察工作全局出發(fā),將檢察管理聚焦于中觀概念,通過綜合研判“三個管理”中呈現(xiàn)的權(quán)責配置優(yōu)化訴求,推動完善司法責任制綜合配套措施。在這一維度上,司法管理體制與司法權(quán)力運行機制同屬于司法改革理論框架下的子命題,前者主要指向司法機關(guān)的權(quán)力配置、組織體系、內(nèi)外關(guān)系、人員管理、職業(yè)保障等內(nèi)容,后者則主要包括司法權(quán)的行使方式、運作流程、實施程序等內(nèi)容。具體而言,司法管理體制主要包括三層內(nèi)涵:第一個層面包含檢察管理的狹義內(nèi)涵,為實現(xiàn)高質(zhì)效辦好每一個案件的目標,對案件辦理程序是否合法、規(guī)范、及時、完備,進行實時、動態(tài)的監(jiān)督、提示、防控;對案件辦理結(jié)果以問題為導向開展常態(tài)化評查;對案件辦理過程中形成的數(shù)據(jù)進行分析,反向發(fā)現(xiàn)辦案中存在的普遍性問題,集中體現(xiàn)為案件管理。第二個層面既包括司法業(yè)務管理,也包括服務、保障、協(xié)調(diào)司法活動的行政管理;既包括檢察機關(guān)內(nèi)部的權(quán)責配置與優(yōu)化,也包括司法責任的認定與追究等,是全面準確落實司法責任制的配套措施,集中體現(xiàn)為業(yè)務管理。第三個層面既包括對辦案質(zhì)效的評價,也包括對司法保障、相關(guān)行政工作組織、協(xié)調(diào)等活動的評鑒,是對檢察工作整體效果的把握,集中體現(xiàn)為質(zhì)量管理。可見,檢察業(yè)務管理是總抓手、案件管理是著力點、質(zhì)量管理是貫穿其中的主線,“三個管理”緊密相連、辯證統(tǒng)一。

第二,效率與公平:“三個管理”機制建設的結(jié)構(gòu)范式。統(tǒng)籌效率與公平是檢察管理科學發(fā)展的基本命題。高質(zhì)效辦好每一個案件的基本價值追求,包括實體上確保實現(xiàn)公平正義,程序上讓公平正義更好更快實現(xiàn),效果上讓人民群眾可感受、能感受、感受到公平正義�？梢�,無論是實體層面,還是程序、效果層面,均對檢察管理提出了新要求,而且三個層面融合于檢察管理實踐,貫穿于檢察管理各方面、全流程。從新公共管理學對我國司法組織的運行與管理的影響出發(fā),管理型司法側(cè)重于追求效益、質(zhì)量與回應性,在對案件處理程序的改革上,體現(xiàn)出較為明顯的效率導向,重視司法體系的產(chǎn)能。然而,以“三個管理”保障與促進高質(zhì)效辦好每一個案件,并不意味著要構(gòu)建管理型檢察辦案。司法改革以完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制為著力點,通過規(guī)范司法行為、監(jiān)督司法活動等舉措,實現(xiàn)使人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義的目標。檢察機關(guān)的主責主業(yè)是法律監(jiān)督,履職的基本方式是辦案,檢察工作應進一步回歸到高質(zhì)效辦案這個本職、本源上來。換言之,“三個管理”一體推進所聚焦之“公平”,是實體公正、程序公正、社會公正的有機統(tǒng)一,重點在于以科學管理提升維護公平正義的質(zhì)效�！叭齻�管理”一體推進所聚焦之“效率”,重在規(guī)范辦案過程、強化程序規(guī)制,兼顧“更好”與“更快”。而人民群眾能否可感受、能感受、感受到公平正義,則是衡量“三個管理”質(zhì)效的根本標準。

第三,守正與創(chuàng)新:“三個管理”一體推進的行動范式。如果說由實體、程序與效果的高質(zhì)效辦案的三層內(nèi)涵到效果、公正兩項管理直接目標,從結(jié)構(gòu)層面影響著“三個管理”的制度機制建設;那么由管理客體行為出發(fā),堅持守正與創(chuàng)新辯證統(tǒng)一,以“三個善于”研判與把握重點案件類型、重點辦案領(lǐng)域、重要業(yè)務態(tài)勢,不斷調(diào)適與優(yōu)化管理手段與方式,則是“三個管理”一體推進的行動范式。守正之“守”,首要是堅持正確的政治方向和法律監(jiān)督的憲法定位,堅持實事求是,確保檢察工作的合法性和正當性。對檢察管理的改革,要始終堅持黨的絕對領(lǐng)導,通過管理機制、方式、手段改革,推動健全堅持黨對檢察工作絕對領(lǐng)導的制度體系,更好推動中國特色檢察制度行穩(wěn)致遠。創(chuàng)新則強調(diào)在守正的基礎(chǔ)上,不斷探索和實踐新的管理理念、方法和技術(shù),以適應社會發(fā)展的需要和提高檢察工作效能。在檢察管理過程中,要以守正為創(chuàng)新凝心鑄魂,以創(chuàng)新為守正注入活力,以管理理念、手段與方式的創(chuàng)新,推動健全系統(tǒng)完備、科學高效、內(nèi)外協(xié)同的檢察工作機制,引導檢察辦案更加注重抓前端、治未病,通過監(jiān)督履職推動解決辦案中發(fā)現(xiàn)的深層次、普遍性問題,促進系統(tǒng)治理、社會治理。

第四,行為、系統(tǒng)與權(quán)變:“三個管理”實踐探索的重要考量。管理學側(cè)重于從行為成因分析入手,運用系統(tǒng)、權(quán)變等進行修改和阻斷,從而實現(xiàn)想要達到的管理效果。

其一,檢察管理同樣從檢察辦案行為入手,但更注重堅持系統(tǒng)觀念,有針對性地完善管理措施。習近平總書記指出:“系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法�！币渣h的二十屆三中全會精神為引領(lǐng),推進檢察管理現(xiàn)代化必須牢固樹立系統(tǒng)觀念,科學借鑒現(xiàn)代管理理論中的系統(tǒng)思維與方法,探索健全與完善“三個管理”一體推進的方法論體系,用普遍聯(lián)系的、發(fā)展變化的、統(tǒng)籌兼顧的觀點觀察管理客體行為,認識和把握檢察管理規(guī)律、司法管理規(guī)律。

其二,現(xiàn)代管理理論中的系統(tǒng),往往強調(diào)充分的信息溝通。“三個管理”的系統(tǒng)觀念,充分考量檢察一體化履職的實際,將各部門和基層檢察院看作整個檢察系統(tǒng)的子系統(tǒng),上下一盤棋,相互聯(lián)系、相互協(xié)作,提升嚴格依法辦案、公正司法的整體質(zhì)效。

其三,現(xiàn)代管理以系統(tǒng)思維為出發(fā)點,強調(diào)權(quán)變與情景。權(quán)變理論視野下,有效的管理取決于具體情境,管理者需要根據(jù)自身所處的內(nèi)外環(huán)境變化靈活調(diào)整管理策略和行為�！叭齻�管理”充分借鑒科學要素,落實實事求是這一黨的根本思想路線,強調(diào)差異性的分析和把握,并作為優(yōu)化管理手段與措施的重要依據(jù)。實踐中,各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡,各種案件類型、重點辦案領(lǐng)域等差異性較大,各地、各級檢察機關(guān)發(fā)展基礎(chǔ)、條件、環(huán)境千差萬別,不同層級的司法者也承擔著不同的任務,“一取消三不再”是尊重司法規(guī)律、檢察規(guī)律,強調(diào)差異性與科學性的應然選擇。

其四,現(xiàn)代化管理理論將差異性置于情景之中,把握行為成因�！叭齻�管理”把握司法管理的共性與一般性特征,強調(diào)場景的特殊性,突出對重點案件類型、重點辦案領(lǐng)域、重要業(yè)務態(tài)勢的分析研判,既強調(diào)因地制宜,更強調(diào)因勢施策。

(二)統(tǒng)籌把握“三個管理”的實踐內(nèi)涵

應勇檢察長多次強調(diào),“高質(zhì)效案件是辦出來的,也是管出來的”�！肮艹龈哔|(zhì)效案件”,才是衡量“三個管理”成效如何的“晴雨表”。要通過檢察管理,科學組織和配置人力、物力等各種資源,確保各種資源得到最大化的合理利用,服務于案件辦理的各個環(huán)節(jié)。同時,要堅持案件辦理與業(yè)務管理并重、質(zhì)量管理先行,將宏觀管理與微觀管理、管案與管人、正向管理與反向管理、自我管理與協(xié)同管理統(tǒng)一于高質(zhì)效辦案實踐。

第一,宏觀管理與微觀管理有機統(tǒng)一。微觀管理是對某一個地區(qū)、某一個基層檢察院具體辦理案件的審視與評查,針對具體辦案情況點對點發(fā)現(xiàn)問題;宏觀管理則建立在微觀管理的基礎(chǔ)上,通過微觀審查的量變積累發(fā)現(xiàn)檢察業(yè)務運行過程中的普遍性問題,達到質(zhì)變的效果,具體方法是通過對一個地區(qū)、一個條線業(yè)務數(shù)據(jù)的分析研判,發(fā)現(xiàn)檢察業(yè)務開展過程中存在的整體性、趨勢性、苗頭性問題,有針對性地提出前瞻性解決意見和措施。在“一取消三不再”的同時深化檢察機關(guān)辦案質(zhì)效分析研判,是檢察業(yè)務管理的一次重要革新,也是遵循司法規(guī)律、把握檢察規(guī)律的一次檢察管理機制改革。不再執(zhí)行檢察業(yè)務評價指標體系,不對各地業(yè)務數(shù)據(jù)進行排名通報,不是不要數(shù)據(jù),更不是不抓管理。而是要把宏觀案件質(zhì)效分析與微觀案件質(zhì)量評查有機結(jié)合起來,對履職辦案質(zhì)量、效率、效果進行全面深入分析,找準影響檢察辦案的“癥結(jié)”。如此,才能為高質(zhì)效履職辦案提供更加科學全面的參考和依據(jù)。這是更高標準、更嚴要求的管理。最高檢以上率下,以檢察委員會擴大會議審議檢察業(yè)務數(shù)據(jù),進一步加大對相關(guān)業(yè)務數(shù)據(jù)的研究力度,通過數(shù)字看背后的工作、問題,加強針對性指導。檢察業(yè)務管理要充分運用好數(shù)據(jù),挖掘數(shù)據(jù)背后的規(guī)律性、普遍性、共性問題。檢察業(yè)務管理從辦案數(shù)據(jù)中來,落到辦案工作中去,從而實現(xiàn)高質(zhì)效辦好每一個案件的目標,這是螺旋式上升的過程。要扎實做好檢察業(yè)務數(shù)據(jù)的收集、整理工作,不斷擴大數(shù)據(jù)資源供給。應特別注意,數(shù)據(jù)準確是基礎(chǔ),要在保證數(shù)據(jù)真實、客觀的基礎(chǔ)上,把宏觀數(shù)據(jù)分析與微觀案件評查緊密結(jié)合起來,充分發(fā)揮業(yè)務數(shù)據(jù)的分析研判功能,找準影響檢察辦案質(zhì)效的“癥結(jié)”,一項項、一環(huán)環(huán)改進,由量的積累轉(zhuǎn)向質(zhì)的提升。

第二,管案與管人有機統(tǒng)一。管理實際上是通過人與物的有機結(jié)合之后作出最有效的事。檢察管理既是“管案件、理法理”,也是“管業(yè)務、理規(guī)則”,更是“管事情、理人心”。檢察管理的過程不是線性的,不能只牽著一個線頭往前走,否則容易陷入簡單的數(shù)據(jù)評比與考核。從實踐來看,司法人員的行為受到過多流程步驟、數(shù)據(jù)指標的影響,會導致個體理性與行為自由被追究管理效率與行為統(tǒng)一的組織目標所抑制,司法官成為生產(chǎn)線上的“螺絲釘”。要抓實管人與管案的辯證統(tǒng)一,核心在于凝聚干事創(chuàng)業(yè)的人心,將司法人員的個人目標與檢察工作的整體目標合二為一,將個人的發(fā)展深刻融入到組織整體的發(fā)展之中。堅持案件辦理與業(yè)務管理并重,持續(xù)推進人、案、事、權(quán)、責等多要素結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新,管案通過管人來推進,把對于人的管理體現(xiàn)在案件管理、質(zhì)量管理上,首先做到讓人知道案的質(zhì)量是最重要的目標,案由人定、人自案評,切實將管案與管人融合于高質(zhì)效辦案實踐。在以往的檢察實踐中,相關(guān)措施和改革方案生動體現(xiàn)了人與案的辯證關(guān)系,如,最高檢建立完善《檢察官權(quán)力清單》,突出檢察官的主體地位,賦予檢察官辦案事項決定權(quán),保障其依法客觀公正履職。在“放權(quán)”的同時也注重“控權(quán)”,強化監(jiān)督管理,落實檢察長對司法辦案工作的領(lǐng)導權(quán),健全檢察業(yè)務指導機制、管控機制與檢察辦案制約監(jiān)督機制,確保檢察權(quán)規(guī)范行使,構(gòu)建符合我國國情、遵循司法規(guī)律、保障高質(zhì)效辦案的檢察管理制度,并通過對司法辦案責任的明確,如,檢察履職中發(fā)現(xiàn)故意違法辦案、失職瀆職存在法定重大過錯的應當承擔司法責任,確保追責懲戒及時常態(tài)、嚴格規(guī)范、精準到位。

第三,正向管理與反向管理有機統(tǒng)一。正向管理是目標管理,反向管理是問題管理,前者側(cè)重于通過正面的鼓勵和獎勵激發(fā)司法人員的積極性,后者則側(cè)重于通過指出問題和提供改進機會來促使司法人員成長。管案與管人的有機統(tǒng)一,需要與正向管理和反向管理相結(jié)合。管案更契合反向管理,通過設置規(guī)矩、標準、底線來約束可能出現(xiàn)的負面問題,避免逾越法律的底線;管人更契合正向管理,強調(diào)尊重和賦權(quán),激發(fā)團隊成員的潛力和動力,從而提高團隊的整體效能。要堅持正向激勵與反向規(guī)制有機統(tǒng)一,尤其是反向管理,既包括因“人”所涉,也包括因“事”所涉,必須杜絕違背司法規(guī)律的層層加碼、盲目求高、數(shù)據(jù)造假等“反管理”現(xiàn)象,推動正向管理、反向管理同向而行,確保監(jiān)督到位、規(guī)制有力。要以制度建設為主線,持續(xù)深化管理體制機制創(chuàng)新,及時建章立制,破立并舉、穩(wěn)中求進,加快管理新領(lǐng)域新方式制度機制建設,確保各方面、各環(huán)節(jié)相互配合、協(xié)同高效。

第四,自我管理與協(xié)同管理有機統(tǒng)一�！叭齻�管理”既各有側(cè)重、又有機聯(lián)系。業(yè)務管理側(cè)重于通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析,對檢察業(yè)務、檢察工作的趨勢、規(guī)律、特點等進行研究,加強業(yè)務指導,服務科學決策,是全面準確落實司法責任制的重要保障。案件管理側(cè)重于對案件進行流程、實體等全方位管理,包括辦案組織設置、辦案職權(quán)劃分、辦案監(jiān)督管理等,推動把司法責任制落實到每一個案件、每一個辦案環(huán)節(jié)、每一個辦案組織、每一名檢察官。質(zhì)量管理側(cè)重于促進辦案實體、程序、效果有機統(tǒng)一,貫穿于案件辦理全過程,既要抓好案件審查、認定、處理等環(huán)節(jié),又要抓好案件質(zhì)量評查檢查,還要抓好司法責任認定和追究,做實有權(quán)必有責、有責要擔當、失責必追究。具體到檢察機關(guān)內(nèi)部,對于不同部門、不同崗位,“三個管理”也各有所側(cè)重、各有體現(xiàn),需要每一個體都對自身有所約束,每個組織都找準自身職能定位,具備自我管理、以己促他的胸襟,將自己的職責與權(quán)限范圍內(nèi)的案件處理好、業(yè)務完成好、責任承擔好,并在與其他個體、組織互動的過程中實現(xiàn)管理目標。協(xié)同管理則體現(xiàn)在檢察機關(guān)通過把握好管理銜接節(jié)點要點,以高水平的質(zhì)量管理促進協(xié)同健全公正執(zhí)法司法機制。正確處理好與監(jiān)察、公安、法院、司法行政等執(zhí)法司法機關(guān)的關(guān)系,立足推動健全監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、司法行政機關(guān)各司其職,監(jiān)察權(quán)、偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機制,加大管理方式創(chuàng)新,優(yōu)化評價標準內(nèi)在銜接,協(xié)力將習近平法治思想轉(zhuǎn)化為嚴格司法、公正司法的強大動力與生動實踐。

(三)準確把握落實和完善司法責任制的主線

落實和完善司法責任制是一體推進“三個管理”的主線,體現(xiàn)在“三個管理”發(fā)揮效果的全流程。司法管理的對象包括人、事、物,但歸根結(jié)底還是要“管人”,要通過對案件辦理流程、節(jié)點的控制,強化不同主體在不同辦案環(huán)節(jié)掌握權(quán)限和承擔責任的具體內(nèi)容,從而對案件質(zhì)量深化把關(guān)并制約監(jiān)督檢察權(quán)的運行。從檢察管理實踐層面看,“三個管理”尤其是案件管理、質(zhì)量管理的質(zhì)效研判,可以作為檢察機關(guān)司法責任認定、追究的參考。也正因此,“三個管理”要從各方面、全流程體現(xiàn)對確權(quán)、控權(quán)、明責、追責的基本要求,否則,很可能弱化檢察管理的內(nèi)驅(qū)動力。從檢察管理制度體系整體看,要準確把握四方面的要求。

第一,司法改革、司法責任制與“三個管理”。司法責任制和司法管理均屬于司法改革理論框架下的子命題,特別是完善司法體制綜合配套措施改革,主要圍繞司法體制改革的主體框架,從維護司法權(quán)威、促進司法公正、提高司法效能等方面,對司法管理體制、司法責任制和糾紛解決機制作進一步完善和補充。其中,檢察機關(guān)司法責任制與檢察管理相輔相成,司法責任制的落實需要借助檢察管理體系實現(xiàn),檢察管理的成效又需要司法責任制綜合配套改革予以保障和支持。黨的二十屆三中全會提出“落實和完善司法責任制”,旨在從更高層次上實現(xiàn)權(quán)力與責任的平衡、放權(quán)與管權(quán)的統(tǒng)一。司法責任制在司法體制改革中居于核心地位,需要落實放權(quán)與監(jiān)督兩個層面,既要保障司法人員依法行使職權(quán)的獨立性,更要保障權(quán)力行使的公正性。換言之,“三個管理”聚焦全面準確落實司法責任制的基本目標和價值取向,直接服務于檢察權(quán)的公正高效規(guī)范行使。如,深化檢察人員分類管理改革,進一步推進檢察官助理職業(yè)化建設,“三個管理”是重要抓手,也是有力支撐。在落實“三個管理”的過程中,對檢察人員進行分類管理,充分調(diào)動檢察人員的積極性,提高其職業(yè)尊榮感,以“管”為切入點,推動建立健全符合檢察官助理職業(yè)特點的全鏈條選育管用機制。

第二,從檢察管理看待司法責任之“責”。管理本身包含明責、追責,且相比司法責任之“責”,檢察管理之“責”的范圍較廣。

首先,司法責任之“責”與罪責、刑法責任主義從內(nèi)涵到外延均有差異。罪責往往呈現(xiàn)為一種結(jié)果責任,而司法責任認定、追究中的“責任”首要規(guī)制的是檢察官的執(zhí)法司法行為,是行為責任與結(jié)果責任的有機統(tǒng)一。進一步來說,司法責任認定、追究中的“責任束”,由責任組成、責任邊界、價值內(nèi)涵三個部分構(gòu)成,責任組成和責任邊界以價值內(nèi)涵為指導。

其次,檢察管理之“責”與司法責任之“責”保持同一的價值內(nèi)涵。這里的價值內(nèi)涵體現(xiàn)為,保障檢察機關(guān)依法獨立公正行使檢察權(quán),維護司法公平正義,提高司法公信力與司法權(quán)威。

再次,由司法責任制改革至綜合配套改革,推動在更高層次上鞏固深化司法責任制改革成效,從執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系改革與建設到執(zhí)法司法責任體系改革與建設,檢察管理尤其是“三個管理”均是重要抓手。立足“三個管理”實踐,在健全完善職權(quán)明晰、權(quán)責相當、監(jiān)管有效、保障有力的執(zhí)法司法責任體系的基礎(chǔ)上,鞏固深化定責、明責、履責、考責、追責配合機制體制改革,通過發(fā)揮司法責任體系的基礎(chǔ)性功能,保障法律統(tǒng)一正確實施。

最后,檢察管理中的“責”更加側(cè)重規(guī)范與事實的有機統(tǒng)一。司法責任制中定責、明責的形式合理性與考責、追責的實質(zhì)合理性前后呼應、相互銜接,落實到檢察管理層面,則更加強調(diào)規(guī)范層面的“責”與事實層面的“責”有機統(tǒng)一,強調(diào)權(quán)與責的動態(tài)融合,通過管理質(zhì)效的提升,既充分調(diào)動檢察人員依法履職的主動性和積極性,又確保檢察權(quán)公正權(quán)威。

第三,“三個管理”規(guī)程與檢察官懲戒有機銜接。深化檢察管理機制創(chuàng)新,要著眼于“全面”“準確”“落實”“完善”司法責任制,將檢察權(quán)管理機制創(chuàng)新與司法責任認定、追究結(jié)合起來。根據(jù)最高檢《檢察官懲戒工作程序規(guī)定(試行)》,2024年12月30日,最高檢舉行檢察官懲戒委員會成立大會和第一次全體委員會議。應勇檢察長強調(diào),檢察官懲戒制度是落實和完善司法責任制的重要內(nèi)容和關(guān)鍵一環(huán),要全鏈條完善司法責任歸屬、認定、追究機制,推動檢察官懲戒制度實質(zhì)化運行,真正讓司法責任制形成閉環(huán)、長出牙齒。檢察官懲戒委員會對當事檢察官行為是否存在故意或重大過失進行事實認定,檢察機關(guān)根據(jù)該審查意見,依照有關(guān)規(guī)定作出是否予以懲戒的決定,并給予相應處理。總體而言,檢察官懲戒委員會的重要作用是服務于管理者懲戒決策,從專業(yè)角度解決事實認定問題,而不是直接充當懲戒決策者。實體層面,檢察管理的標準與檢察官懲戒審查認定標準要保持一致。程序?qū)用?也要保持管理督促規(guī)程與司法責任認定、追究及檢察官懲戒審查的有效銜接,尤其是相關(guān)線索的移送等。效果層面,“三個管理”實踐要讓檢察官懲戒的功能深化,彰顯其預防與治理效能。

第四,數(shù)字賦能“三個管理”與司法責任制數(shù)字化面向緊密相連。“數(shù)字技術(shù)帶來很多新的責任,同時也必將對司法管理模式、司法責任認定追究方式帶來新的沖擊�！�

首先,要加快數(shù)字賦能“三個管理”實踐,持續(xù)完善數(shù)字化分析研判、流程監(jiān)控、質(zhì)量評查制度機制。

其次,與健全司法科技安全風險防控機制結(jié)合起來,加快數(shù)字賦能司法責任認定、追究機制建設,明確數(shù)字檢察場景的司法責任認定、追究標準、規(guī)范。

再次,一體推進數(shù)字管理與數(shù)字檢察戰(zhàn)略改革。聚焦算法模型,從數(shù)據(jù)歸集、平臺建設邊界出發(fā),將是否符合法律規(guī)定,是否安全可靠,是否可信等作為數(shù)字檢察改革質(zhì)量評價與管理的重點。對于大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型的研發(fā)與運用,樹立從量的增長到質(zhì)的飛躍的思想觀念,一體化建構(gòu)大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型,打造具有可推廣性和可復制性的模型,避免以簡單的模型搭建數(shù)量和成案數(shù)量作為評判數(shù)字檢察工作質(zhì)效的標準。

二、準確把握一體推進“三個管理”的實踐路徑

習近平總書記強調(diào),改革是一項系統(tǒng)工程,需要講求科學方法,處理好方方面面的關(guān)系,改革方案的設計必須把握客觀規(guī)律,注重各項改革舉措的協(xié)調(diào)配套�！耙蝗∠�三不再”、一體抓實“三個管理”是在破立并舉、破立統(tǒng)一中樹立與踐行正確政績觀的系統(tǒng)部署。要堅持系統(tǒng)觀念,把握管理要素、主客體及相互之間的關(guān)系,把握時度效,扎實穩(wěn)健、一體落實。同時,要加強檢察政策與宏觀政策取向一致性評估,政策的制定、執(zhí)行和評估旨在實現(xiàn)政策效果的最優(yōu)化,并確保司法責任制的有效實施�？梢哉f,加強檢察政策與宏觀政策取向一致性評估,是檢察機關(guān)法律政策研究的重要課題,其中當然包括檢察管理制度機制改革,且其為首當其沖的評估客體。從科學導向、邏輯導向、問題導向等維度出發(fā),關(guān)注檢察管理體制改革是否在堅持黨的絕對領(lǐng)導下,通過制度機制的建設與完善,更好促進與保障檢察權(quán)始終依法規(guī)范高效運行,更好實現(xiàn)高質(zhì)效辦好每一個案件的價值目標,更好推動在法治軌道上實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第一,業(yè)務管理要從案件管理、質(zhì)量管理中展開,重在宏觀態(tài)勢分析和微觀管理有機融合。業(yè)務管理籠括案件管理和質(zhì)量管理,既包括如何提出抗訴、再審檢察建議、支持起訴等,也包括如何組織落實重要重大專項工作,這些都要從案件管理、質(zhì)量管理中展開。

一是統(tǒng)籌“有質(zhì)量的數(shù)量”和“有數(shù)量的質(zhì)量”�！耙蝗∠�三不再”不是不要數(shù)據(jù),重點在于不讓比率、數(shù)值等作為評價指標,避免片面依賴排名通報,造成“數(shù)據(jù)沖動”、數(shù)據(jù)失真�！耙蝗∠�三不再”后,不捕率、不訴率等數(shù)據(jù)可能會有所下降,但要理性對待、實質(zhì)把握。要結(jié)合本條線、本地區(qū)實際情況,從不同罪名、犯罪主體等維度細化分析,綜合研判提請批捕率與不捕率、不捕率與不捕復議、復核改變率等彼此關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)情況,把握趨勢、研提對策、改進工作。正向的“量”與質(zhì)效本身并不直接對應,要綜合研判、理性分析。

二是善于開展專項業(yè)務管理。檢察業(yè)務管理包含項目管理,一件重大疑難復雜案件可以視為一個項目管理,最高檢、各省級檢察院部署的專項工作,也屬于項目管理。特別是一些專項業(yè)務的開展,需要檢察系統(tǒng)內(nèi)部全面配合、協(xié)同發(fā)力,要通過設立目標,合理組織人力、物力等各種資源,適時開展專題分析,完善工作部署,突出行動重點等有效管理方法確保辦理質(zhì)效,取得積極成效。

三是持續(xù)研究分析和科學運用“三個結(jié)構(gòu)比”。“三個結(jié)構(gòu)比”是對一個時期、一個區(qū)域內(nèi)“四大檢察”履職情況的宏觀判斷、趨勢判斷、系統(tǒng)判斷,對科學衡量、客觀評價“四大檢察”具有重要參考意義。要深化對“三個結(jié)構(gòu)比”的理解、認識、運用,從履職結(jié)構(gòu)比的發(fā)展變化中準確把握“四大檢察”案件總體態(tài)勢,有針對性做優(yōu)強項、補齊弱項;從案件結(jié)構(gòu)比的發(fā)展變化中,全面審視依法一體履職、綜合履職的實際效果,促進法律監(jiān)督效能整體提升;從案源結(jié)構(gòu)比的發(fā)展變化中,精準找到拓寬法律監(jiān)督線索渠道、促進法律監(jiān)督提質(zhì)增效的手段和方法,不斷提高法律監(jiān)督能力和水平。

第二,案件管理要從權(quán)責一致、運行高效出發(fā),管好、理好“三個重點”�！叭齻�管理”關(guān)鍵在于管好、理好重點案件類型、重點辦案領(lǐng)域、重要業(yè)務態(tài)勢的分析研判。

一是把握好“評”與“查”的有機融合。當前,案件質(zhì)量評查工作呈現(xiàn)“四多四少”:刑事案件評查較多,民事案件、行政案件、公益訴訟案件評查較少;刑事案件中審查逮捕、審查起訴案件評查較多,偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等訴訟監(jiān)督案件評查較少;程序性、表面化現(xiàn)象評查較多,實體和實質(zhì)評查較少;批評教育、談話提醒、誡勉談話、警告等處罰較多,與司法責任有效掛鉤、嚴肅懲戒較少。抓實案件質(zhì)量評查,要堅持評與查的統(tǒng)一,把事實認定、證據(jù)采信、法律適用以及重要辦案程序作為檢查重點,對發(fā)現(xiàn)的問題,根據(jù)不同情形依法作出處理。既要抓好對刑事撤回起訴、判決無罪、訴判不一等重點案件以及民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察中明顯低質(zhì)效案件的逐案評查,也要隨機選取一定數(shù)量或比例的案件進行常規(guī)抽查。要堅持以“評”強導向、強激勵,以“查”找問題、找不足,不斷加大常規(guī)抽查力度,定期開展重點評查,統(tǒng)籌開展專項評查,切實把數(shù)據(jù)宏觀分析與微觀案件評查緊密結(jié)合起來,把案件質(zhì)量評查作為發(fā)現(xiàn)問題、提高辦案能力、加強業(yè)務管理的重要措施和手段。

二是把握好流程管理與實體管理的有機融合。要加強對案件受理、流轉(zhuǎn)、辦理、結(jié)案等各環(huán)節(jié)的閉環(huán)管理,通過健全制度機制、推進完善重大監(jiān)督事項辦案程序、優(yōu)化辦案系統(tǒng)等,及時對辦案期限、辦案節(jié)點進行提醒督促,有效防止該辦不辦、超期辦案、簡案慢辦等問題的發(fā)生。同時,強化辦案實體管理,進一步強化院領(lǐng)導、部門負責人對檢察辦案活動的審核把關(guān)責任;進一步加強上級檢察院對下級檢察院的業(yè)務指導工作,完善疑難復雜案件請示指導和重大敏感案件督辦制度;重視發(fā)揮辦理申訴案件的反向?qū)徱暪δ?有針對性地加強業(yè)務制度機制建設。

三是把握好“小切口”與“硬約束”的有機融合。在檢察機關(guān)行使職權(quán)的過程中,若存在持續(xù)未得到妥善處理的細微問題,隨著時間的推移,這些問題可能會逐漸累積并引發(fā)質(zhì)的變化,最終導致不利后果。因此,應從案件管理的細微處入手,發(fā)現(xiàn)微觀問題及時提醒、警示,若問題常發(fā)、高發(fā)也應引起足夠的重視,通過制度建設、體系規(guī)范等方式予以系統(tǒng)性解決。

第三,質(zhì)量管理的重點在于把握檢察權(quán)行使的邊界,依法提升服務大局、為民司法效能。質(zhì)量管理是檢察工作的“生命線”。檢察業(yè)務管理、案件管理在質(zhì)量管理中展開,就是要通過“質(zhì)”與“量”的有機統(tǒng)一,引導、規(guī)范與協(xié)調(diào)檢察工作,讓高質(zhì)效體現(xiàn)在檢察機關(guān)保障法律統(tǒng)一正確實施的各環(huán)節(jié)、全過程。

一是把握檢察權(quán)行使的邊界,規(guī)范、引導與保障各項業(yè)務、各類案件在法律框架內(nèi)依法辦理。如,檢察偵查,核心是務必搞準,不能在檢察管理層面要求規(guī)模、評比數(shù)量,而是重在質(zhì)量管理層面嚴要求、嚴評查,特別是機動偵查案件,是否嚴格適用法定條件,就是質(zhì)量管理的首要標尺,既要注重“激活”,更要嚴格把握法定條件。

二是對標法律授權(quán)、人民群眾的期待需求,細化完善質(zhì)量管理的基本標準,完善實體、程序質(zhì)量管理體系,不斷推動檢察辦案質(zhì)量有機融合效率、效果。如,民事支持起訴案件,要將支持起訴對象限定在“特定群體”范圍,細化質(zhì)量評價評查的標準及機制,引導依法規(guī)范開展支持起訴。特別是民事執(zhí)行全程監(jiān)督能否實現(xiàn),關(guān)鍵在于每一個環(huán)節(jié)、每一個領(lǐng)域監(jiān)督質(zhì)量的高低,要在落實和健全國家執(zhí)行體制的部署中明確質(zhì)量管理的原則與目標,規(guī)范監(jiān)督程序,明確執(zhí)行不規(guī)范等問題的實質(zhì)審查要求,健全民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制,促進嚴格依法執(zhí)行、規(guī)范高效執(zhí)行。

三是以質(zhì)量管理促進提升嚴格公正司法效能。質(zhì)量管理是嚴格公正司法、融入國家治理體系與治理能力建設的基礎(chǔ)一環(huán)。如,公益訴訟檢察要牢牢抓住“公益保護”這個根本,緊緊扭住“可訴性”這個關(guān)鍵,研究細化以可訴性提升精準性與規(guī)范性的質(zhì)量管理方式與評查標準,通過質(zhì)量管理規(guī)制,確保公益訴訟制度始終行使在“嚴格公正司法”的軌道。對于行政公益訴訟磋商時間過長,要系統(tǒng)分析研判。磋商結(jié)案并不必然是質(zhì)量高,案件質(zhì)量到底如何,要加強研究、強化指導。

本文系2024年度最高人民檢察院檢察理論研究重大課題《習近平法治思想指引下持續(xù)做實“高質(zhì)效辦好每一個案件”研究》(GJ2024A01)的階段性研究成果。作者:高景峰,最高人民檢察院檢察委員會委員、法律政策研究室主任。

(限于篇幅,本文僅刊發(fā)前兩部分,全文詳見《人民檢察》2025年第4期)