2018年5月14日,某鄉(xiāng)政府工作人員在巡查過程中發(fā)現(xiàn)劉某在未取得擬建工程規(guī)劃許可證的情況下,占用該鄉(xiāng)國有土地建房(正挖地基),遂于同日立案調查并下達責令停止違法行為通知書,責令其停止建設。同年5月24日,在告知劉某享有陳述、申辯、聽證等權利后,對劉某作出行政處罰,決定拆除其新建的建筑物及其他設施,并恢復土地原狀,并于同年5月28日、6月4日分別對劉某下達了拆除違法建筑物的通知和依法拆除違法建筑的催告。

　　因劉某未自行拆除其新建的建筑物,2019年5月15日,某鄉(xiāng)政府向區(qū)政府呈報《某鄉(xiāng)政府關于強制拆除劉某戶違法建筑的請示》后,于2019年5月27日作出《依法強制拆除違法建筑決定書》及《關于依法強制拆除違法建筑的公告》,決定于2019年5月31日對違法建筑實施強制拆除。

　　劉某對強制拆除行為不服,以某鄉(xiāng)政府為被告向法院提起訴訟,請求確認強制拆除其房屋的行為違法。一審法院認為,某鄉(xiāng)政府強拆的行政行為程序合法、證據(jù)確鑿,判決駁回原告劉某的訴訟請求。劉某不服,提起上訴,二審法院判決駁回上訴,維持原判。劉某仍不服,向高級法院申請再審,再審法院作出駁回再審申請裁定。后劉某向檢察機關提出監(jiān)督申請。

　　本案中,針對強制拆除劉某在建違法建筑物是否適用行政強制法第44條的規(guī)定,是否應確認某鄉(xiāng)政府強拆行為違法,存在兩種觀點。

　　第一種觀點認為,行政強制法第44條規(guī)定,對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的,應當由行政機關予以公告,限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟,又不拆除的,行政機關可以依法強制拆除。從文意解釋的角度來看,當事人一旦申請行政復議或者提起訴訟,行政機關便不得實施強制拆除;即使當事人不申請行政復議,也不提起行政訴訟,亦應在6個月的起訴期限屆滿之后才可以強制拆除。某鄉(xiāng)政府并沒有等復議和訴訟期限屆滿就實施強拆行為,因此,應當確認某鄉(xiāng)政府強拆行為違法。

　　第二種觀點認為,城鄉(xiāng)規(guī)劃法第68條規(guī)定,城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后,當事人不停止建設或者逾期不拆除的,建設工程所在地縣級以上人民政府可以責成有關部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施。分析該條規(guī)定的具體內容,規(guī)劃部門對在建違法建筑物、構筑物、設施等作出責令停止建設或者限期拆除,可以采取強制拆除等強制措施。因此,對于強制拆除在建違法建筑物,不受行政強制法第44條的復議和訴訟期限屆滿的限制,不應確認某鄉(xiāng)政府的強拆行為違法。

　　筆者贊同第二種觀點,理由如下:

　　第一,根據(jù)特別法優(yōu)于一般法規(guī)定,強制拆除在建違法建筑應適用城鄉(xiāng)規(guī)劃法相關規(guī)定。根據(jù)立法法第92條規(guī)定,同一機關制定的法律,特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,適用特別規(guī)定。從制定主體來看,行政強制法與城鄉(xiāng)規(guī)劃法同屬于全國人大常委會制定,屬于同一機關制定的法律。從強制拆除適用范圍來看,行政強制法第44條屬于一般法的一般規(guī)定,城鄉(xiāng)規(guī)劃法第68條屬于特別法的特別規(guī)定,根據(jù)特別法優(yōu)于一般法規(guī)定,本案劉某因未取得建設工程規(guī)劃許可證而進行建設,屬于違法建筑。且其所建違法建筑屬于在建違法建筑,應當適用特別法城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定,不受復議和訴訟期限屆滿的限制。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第65條規(guī)定,某鄉(xiāng)政府有權對轄區(qū)內的違法建筑行使執(zhí)法權,某鄉(xiāng)政府對劉某的在建違法建筑實施強制拆除并無不當。

　　第二,最高法會議紀要也認同在建違法建筑不適用行政強制法第44條規(guī)定�！蹲罡呷嗣穹ㄔ旱谝谎不胤ㄍリP于行政審判法律適用若干問題的會議紀要》第26條就如何理解適用城鄉(xiāng)規(guī)劃法第68條和行政強制法第44條明確規(guī)定“有關部門對在建違法建筑物、構筑物、設施等采取查封或強制拆除行政強制措施的,不受《行政強制法》第44條規(guī)定的復議或起訴期限屆滿限制”。雖然會議紀要不屬于司法解釋,但其屬于司法機關在司法辦案中普遍遵守的規(guī)范性文件,對于辦案具有重要的指導意義。因此,一、二審法院判決并無不當。

　　第三,拆除在建違法建筑不適用復議和訴訟期限屆滿的規(guī)定,有利于維護公共利益。當前,我國存在大量違建,如果對于在建的違法建筑嚴格執(zhí)行復議和訴訟期限屆滿的規(guī)定,將使得原本容易拆除的在建違法建筑,因為當事人利用6個月訴訟時效的建設而成為建成的違法建筑,進而加大行政機關執(zhí)法成本,造成社會資源的浪費。反之,對于剛剛處于萌芽狀態(tài)的違法建筑及時進行拆除,則更有利于教育公民,促進社會公眾遵守法律,牢固樹立嚴格執(zhí)行城市規(guī)劃的意識。從價值判斷上看,在建違法建筑不適用復議和訴訟期限屆滿的規(guī)定,有利于維護社會公共利益。

　　處理結果:檢察院審查后認為,某鄉(xiāng)政府于2019年5月27日作出《依法強制拆除違法建筑決定書》及《關于依法強制拆除違法建筑的公告》決定,并于2019年5月31日對劉某在建違法建筑實施強制拆除,依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法第65條、第68條規(guī)定,某鄉(xiāng)政府及時強制拆除劉某的在建違法建筑不受行政強制法第44條規(guī)定的復議與提起訴訟的期限屆滿的限制。一審判決駁回劉某訴訟請求,二審判決駁回上訴,維持原判,均無不當,檢察機關遂依法作出不支持監(jiān)督申請決定。

　　(作者單位分別為貴州省人民檢察院、貴州省高級人民法院)